При підготовці нового законодавства про місцеве самоврядування, проблемою термінології стало використання терміну - громада, для базової адміністративно-територіальної одиниці та терміну - територіальна громада, для означення сукупності жителів села, селища, міста чи їх об’єднань, які наділяються правом на місцеве самоврядування.

Основні критики використання терміну громада для адміністративно-територіальної одиниці вказують на те, що в принципі «громада» то є сукупність людей, а не люди, територія та органи влади, що є характерним для адмінтеродиниці.

Тут варто зауважити, що у багатьох державах світу для позначення базової адмінтеродиниці, яка є основою реалізації права на місцеве самоврядування використовують термін, який водночас означає і сукупність людей. Найбільш яскравими прикладами тут є «комуна» та «община». Аналогічна ситуація і у Польщі, де «гміна» означає «громад» , «співтовариство». Такий підхід очевидно можна пояснити тим, що все таки місцеве самоврядування здійснюють саме люди, які об’єднані певною територією. От цією територією є якраз територія адміністративно-територіальної одиниці.

От приклад статті 1 польського закону «Про гмінне самоврядування».

Польською мовою:

1. Mieszkancy gminy tworza z mocy prawa wspolnote samorzadowa.

2. Ilekroc w niniejszej ustawie jest mowa o gminie, nalezy przez to rozumiec wspolnote samorzadowa oraz odpowiednie terytorium.

Українською мовою:

1. Мешканці гміни створюють на основі права самоврядну спільноту.

2. У цьому законі під гміною слід розуміти самоврядну спільному з відповідною територією.

Фразеологічний аналіз цієї правової конструкції показує, що для цілей цього закону і чистоти правової норми законодавець, для правомірного застосування в законі терміну «гміна», який означає адміністративно-територіальну одиницю, використав поняття «самоврядна спільнота» для означення мешканців «гміни», це аналог української «територіальної громади», або більш точно «самоврядної громади/спільноти». А уже в частині 2 цієї статті уточнив, що для цілей цього закону під «гміною» розуміють «людей та територію».

В принципі поляки використали прийнятну в Європі логіку - люди, які проживають в межах поселення, адміністративно-територіальної одиниці складають місцеву спільноту. Окремі місцеві спільноти, які відповідають визначеним законом умовам отримують право на місцеве самоврядування. Таким чином творять дуже прості та логічні юридичні конструкції - комуна, це реалізація права на місцеве самоврядування місцевої спільноти, яка проживає в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці, місцева спільнота, яка складається з мешканців кварталу - основа для органу територіальної самоорганізації населення.

Здається застосувавши такий підхід в українському законодавству ми також зможемо серйозно спростити юридичну техніку наших законів.

Правда є одне але. Чи готові до цього депутати, політики та політикани? В 1990 році, коли Україна прийняла перший закон про місцеве самоврядування там було таке визначення: «Місцеве самоврядування в Україні - це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази.

Територіальну основу місцевого самоврядування становлять сільрада, селище, місто.»

На відміну від нинішнього закону, тут є поняття «сільрада», якого немає зараз і тут вказано про власну «фінансово-економічну базу».

На жаль при підготовці проекту Конституції 1996 року розділ «місцеве самоврядування» був якось по дивному узгоджений, без широкої участі експертів. Там і з’явилась «територіальна громада» навколо якої зараз ідуть спекуляції , які не дають змоги почати реальні реформи децентралізації.

Можливо все таки варто згадати не тільки, як цей термін появився, а й те, що в Україні століттями на базовому рівні існували «волості». Повернення цього терміну в наше законодавство було б цілком логічним і таким, що допомогло б розв’язати проблему паралельного застосування термінів «громада» та «територіальна громада».

Якщо ж з різних причин повернення «волостей» не виглядає можливим, то термін «самоврядна/територіальна/місцева спільнота» є дуже вдалим і перспективним для використання.

А. Ткачук

24.11.2014