• Територіальні громади та проблеми становлення правових основ їх діяльності в Україні

    Олександр Батанов

    Кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник
    Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України,
    експерт групи законодавчих ініціатив Асоціації міст України та громад

    Поняття територіальної громади є порівняно новим для конституційного права України, яке не набуло як єдності думки у науці, так і оптимального законодавчого визначення. Дефініція “територіальна громада” як в роботах вчених, так і в чинному законодавстві характеризується різними підходами та кваліфікуючими ознаками. При визначені даних спільностей, за час конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні, вітчизняний законодавець оперував різними термінами: “територіальна самоорганізація громадян”, “громадяни які проживають на території”, “населення адміністративно-територіальних одиниць”, “територіальний колектив громадян”.


    Чинна Конституція України та Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” 1997 року вводять категорію “територіальна громада”, під якою розуміють первинний суб’єкт місцевого самоврядування як сукупність жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.


    На думку більшості експертів категорія “територіальна громада” найбільш оптимально розкриває сутність явища, яке вона характеризує. До того ж це повністю відповідає національним історичним традиціям України. Довгий час у середні віки і до початку ХХ ст. в різних частинах України і за різних політичних умов громада була основною територіальною одиницею.
    Саме така місцева спільнота в результаті взаємних комунікацій, які мають системоутворюючий характер, об’єктивно спроможна виробляти характерні інтереси та реалізовувати їх на рівні місцевого самоврядування. Саме така громада є тією силою, яка здатна, по-перше, до саморозвитку, самоорганізації і саморегуляції, а, по-друге, покликана здійснити якісну трансформацію як самої себе, так і всього суспільного організму в цілому. Її багаторівневість детермінована диференційованістю за інтересами, потребами, духовно-ціннісними орієнтаціями кожного її члена і соціальних груп.


    Розуміння територіальної громади як основи місцевого самоврядування концентрує в собі ціннісну характеристику місцевого самоврядування як складного, багатогранного соціального та правового явища, його місце та значення в громадському та конституційному механізмі, орієнтує на забезпечення поточної управлінської взаємодії, на регулювання зовнішніх сторін місцевого самоврядування (виділення територіальних громад як первинних суб’єктів самоврядування, встановлення чітких просторових меж компетенції місцевого самоврядування, розподіл прав місцевих колективів та органів місцевого самоврядування як похідних від них суб’єктів – правопредставників своїх громад).


    Аналіз характерних якісних рис територіальних громад дозволяє з’ясувати правову природу цих спільностей. Вважаємо, що територіальна громада є тим самоврядним соціальним осередком, формування та оптимальне функціонування якого стане передумовою побудови громадянського суспільства та правової держави в Україні. Територіальна громада – це частина громадянського суспільства, яке являє собою велику самоорганізовану суперсистему, яка складається з багатьох інститутів і асоціацій людей. При цьому не тільки громадянське суспільство, а і його спільності на місцях репрезентовані значним ансамблем самоврядних кооперуючихся громад, спільностей і асоціацій громадян, і кожний з цих суб’єктів з своїми інтересами. Ступінь розвитку місцевого самоврядування залежить від ступені розвитку демократії у територіальній громаді, узгодження складаючих її різних асоціацій громадян і соціальних груп жителів на основі взаєморозуміння, взаємодопомоги, взаємних домовленостей, на основі прагнення кожного допомогти одне одному реалізувати свої надії і інтереси – от шлях до того, щоб вільний розвиток кожного став умовою вільного розвитку усіх.


    Нормативно-правова інституціоналізація територіальних громад об’єктивно детермінована рядом факторів. Серед них, найбільш характерним є те, що територіальні громади володіють якостями первинного суб’єкта влади та управління на місцевому рівні. При цьому провідним фактором у проблемі формування правового статусу територіальних громад служить їх роль у формуванні всієї системи органів публічної влади: від вищих до місцевих. Установчий характер діяльності територіальних громад особливо рельєфно проявляється в процесах утворення та функціонування системи організаційно-правових суб’єктів місцевого самоврядування (місцевих рад, органів самоорганізації тощо), діяльність яких вторинна. Тому призначення законодавства полягає в утворенні політичного і правового поля формування дієздатних територіальних громад, їх функціонування як первинних соціальних суб’єктів публічної влади на місцях.


    Однак, конституційний інститут територіальних громад повинен розглядатися не тільки як необхідна правова передумова функціонування територіального самоврядування населення в процесі вирішення питань місцевого значення. Вони повинні розцінюватися насамперед як ланка громадянського суспільства, стати важливою частиною політичного процесу, носіями установчих функцій. Тому особливо важливо відобразити значення територіальних громад як основи конституційного ладу та суб’єктів громадянського суспільства, оскільки роль соціальних спільностей завжди первинна у відносинах з елементами політичної системи, що найбільш відповідає конституційній ідеї суверенітету народу.


    Слід зазначити, що позитивні зрушення у цьому напрямі намітилися у законопроектній роботі, спрямованій на регламентацію статусу територіальних громад. Зокрема, експертами Асоціації міст України та громад у 2006 р. був підготовлений проект Закону України „Про самоврядування територіальної громади”.


    Головна мета проекту цього Закону полягає у визначенні відповідно до Конституції України основних засад самоврядування територіальної громади в Україні, забезпеченні її конституювання та юридизації.


    Основним завданням Закону України „Про самоврядування територіальної громади” розробники його проекту бачили законодавче визначення статусу територіальної громади, реалізація якого знайшла своє відображення в наступних основних положеннях законопроекту:
    - формування законодавчих умов для становлення територіальних громад шляхом врегулювання статусу територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій та повноважень, визначення особливостей її правосуб’єктності;


    - визначення основних принципів самоврядування територіальної громади та розроблення механізму їх реалізації та захисту;
    - визначення основних функцій та повноважень держави та органів державної влади у сфері самоврядування територіальних громад;


    - визначення особливостей реалізації прав людини та громадянина у процесі самоврядування територіальних громад в Україні, встановлення критеріїв належності до територіальної громади та розмежування прав жителів і громадян України як первинних індивідуальних суб’єктів самоврядування територіальної громади;
    - визначення форм та гарантій участі членів територіальних громад у здійсненні завдань, функцій та компетенції самоврядування територіальних громад;


    - визначення правових, територіальних, матеріальних, фінансових та інших основ самоврядування територіальних громад:
    - визначення юрисдикції територіальних громад та системи послуг у сфері місцевого самоврядування.


    Доцільність прийняття Закону України „Про самоврядування територіальної громади” навряд чи викликає сумнів. Актуальність такого законодавчого акту в сучасній Україні, в складних економічних, політичних, соціальних та інших умовах розвитку інститутів місцевого самоврядування, полягає у створенні законодавчих умов для реалізації передбачених Конституцією України та Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” 1997 р. принципів, згідно яких в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування, первинним суб’єктом та основним носієм функцій та повноважень якого є територіальна громада. Саме територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування найбільш оптимально розкриває сутність та роль місцевого самоврядування. До того ж це повністю відповідає національним історичним традиціям України та міжнародно-правовим стандартам місцевого самоврядування.


    Слід констатувати, що існуюча законодавча база місцевого самоврядування в Україні та проекти, які реалізовувалися в галузі становлення та розвитку місцевого самоврядування, були спрямовані лише на вирішення окремих питань конституювання статусу територіальних громад (Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, Закон України „Про органи самоорганізації населення”, статути окремих територіальних громад). Тому, запропонований Асоціацією проект передбачає комплексне вирішення головної проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в сучасній Україні – створення законодавчих умов для становлення територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування, основних носіїв його функцій і повноважень.


    Концептуальна ідея законопроекту „Про самоврядування територіальної громади” полягає в тому, що не можна на практиці запровадити у суспільне життя реальне місцеве самоврядування без формування дієздатних територіальних громад, наділених спеціальною правосуб’єктністю як первинних колективних суб’єктів права на місцеве самоврядування.
    Рівень розвитку місцевого самоврядування безпосередньо залежить від ступеня розвитку демократії у територіальній громаді, узгодження різних асоціацій громадян і соціальних груп жителів, що складають її, на основі взаєморозуміння, взаємодопомоги, взаємних домовленостей, на основі прагнення кожного допомогти одне одному реалізувати свої надії та інтереси – це шлях до того, щоб вільний розвиток кожного став умовою вільного розвитку всіх. Сьогодні необхідно створити законодавчі передумови для становлення реальних територіальних громад як спільнот людей, об’єднаних не лише спільним проживанням, а й спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, відповідальністю за розвиток своєї територіальної громади. Тому прийняття запропонованого експертами Асоціації законопроекту парламентом сприяло б процесу становлення та самоусвідомлення територіальних громад, всебічної юридизації їх статусу.


    Слід зазначити, що ідея проекту Закону України „Про самоврядування територіальної громади” не вичерпується прагненням врегулювати усі аспекти статусу територіальної громади виключно в одному законодавчому акті. Значна частина статусних характеристик територіальних громад вже врегульована в Конституції України та законах „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про органи самоорганізації населення”, „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” тощо. Даний законопроект розвиває конституційну модель статусу територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування в Україні, органічно доповнює існуючі законодавчі акти, деталізує особливості правосуб’єктності територіальних громад та створює цілісну законодавчу основу для самоврядування територіальних громад.


    Думається, що такий законодавчий акт, за умовою його прийняття, не стане „черговим”, „одним з багатьох законів”. Сьогодні, за свідченням експертів, в Україні існує понад 700 законів, в яких у тій чи іншій мірі врегульовані муніципально-правові відносини. В той же час, внаслідок суперечливої законодавчої політики у сфері місцевого самоврядування, класичні принципи громадівської моделі місцевої демократії та публічної самоврядної влади у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” проігноровано та переведено у площину державницького підходу. За формально-атрибутивним збереженням територіальної громади як “первинного суб’єкта місцевого самоврядування”, криється функціональний пріоритет щодо неї органів місцевого самоврядування із одночасним збереженням радянського галузевого підходу до визначення повноважень цих органів. Зокрема свідченням тому є патерналістський підхід який проводиться в профільному законі про місцеве самоврядування. Якщо в Конституції територіальна громада фіксується як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, то в Законі закріплюється фактична конкуренція суб’єктів локальної демократії – якщо територіальна громада буде нездатною здійснювати своє право на місцеве самоврядування (а хто це буде визначати, залишається не відомим), то воно буде здійснюватися під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Така законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, фактично усуває її на другий план у вирішенні питань місцевого значення.


    Розроблений експертами Асоціації міст України та громад проект закону спрямований на ліквідацію цієї та інших колізій та, певною мірою, зменшення існуючого в Україні „законодавчого хаосу” у сфері місцевого самоврядування. Зокрема, у зв’язку з прийняттям Закону України „Про самоврядування територіальної громади” можна очікувати наступні юридичні, політичні, соціально-економічні, психологічні та інші наслідки його застосування:
    - територіальні громади юридично відчують себе первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень, зможуть безпосередньо реалізовувати свою політичну та економічну правосуб’єктність та вирішувати під свою відповідальність широке коло питань місцевого значення;
    - визначення основних функцій та повноважень держави та органів державної влади у сфері самоврядування територіальних громад та встановлення юрисдикції територіальних громад та системи послуг у сфері місцевого самоврядування дозволить створити законодавчі умови для розмежування компетенції між органами державної влади та суб’єктами місцевого самоврядування та ліквідувати колізії компетенційного характеру;
    - визначення особливостей правосуб’єктності жителів і громадян України як первинних індивідуальних суб’єктів самоврядування територіальної громади створить реальні законодавчі можливості для самоорганізації населення та безпосередньої участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, стимулюватиме розвиток різноманітних форм соціально-економічної та політичної активності людини за місцем проживання.


    Безумовно, участь територіальних громад в місцевому самоврядуванні – процес неоднозначний. Його не можна форсувати одними політичними заявами та законодавчими актами. Тут необхідний достатньо високий рівень політичної та муніципальної культури, розвиток традицій, наявність матеріально основи, та головне – прагнення до демократичних перетворень. Однак, не викликає сумнівів, що подальший розвиток демократичних процесів в Україні передбачає чітке закріплення в законодавстві правового статусу цих спільностей.

     

    Насамперед, така зміна понять (а по суті – підміна) може стати причиною фактичної ліквідації самостійного суб’єкта конституційно-правових відносин – суб’єкта, права якого як основного носія функцій та повноважень місцевого самоврядування визнані та гарантовані державою (ст. 7 у її генетичному зв’язку із ст. 140 Конституції України). Адже «жителі громади» та сама «територіальна громада» це різні за своєю політико-правовою природою, завданнями, функціями та місцем у системі місцевого самоврядування та конституційно-правових відносинах суб’єкти: жителі – це індивідуальні суб’єкти права на участь у здійсненні місцевого самоврядування, які можуть реалізовувати його як особисто, так і колективно, а територіальна громада – це колективний суб’єкт конституційного права, соціальна спільність, наприклад, так саме як народ, національні меншини, корінні народи. Так саме, наприклад, як «громадяни усіх національностей» утворюють такий суб’єкт як Український народ – первинний та конституюючий суб’єкт всієї політичної системи, так і жителі утворюють свою територіальну громаду – первинний суб’єкт системи місцевого самоврядування, залишаючись при цьому самостійними суб’єктами права.


    Як свідчать сучасні дослідження, недостатній рівень участі населення в прийнятті управлінських рішень потребує розробки та обґрунтування заходів щодо підвищення ролі територіальної громади, що є необхідною передумовою удосконалення системи місцевого самоврядування. Подальший розвиток інституту територіальної громади пов’язаний також з реалізацією комплексного механізму організаційного забезпечення та вдосконаленням правового регулювання її функціонування. У зв’язку з необхідністю активізації діяльності територіальної громади, особливого значення набувають теоретичні та практичні питання формування та розвитку інституту територіальної громади та профільного виду публічної влади – муніципальної влади, а також вироблення рекомендацій з питань удосконалення конституційно-правових засад її організації та функціонування.
    Спираючись на ідейні засади громадівського праворозуміння, вважаємо за можливе запропонувати наступний варіант викладення положень ст. 140 Конституції України:
    «Місцеве самоврядування є визнаним та гарантованим державою правом та реальною спроможністю територіальної громади самостійно, у власних інтересах та під свою відповідальність або відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення на підставі і в межах Конституції та законів України.
    Місцеве самоврядування як самостійний та організаційно відокремлений від органів державної влади вид публічної влади здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування.


    Місцеве самоврядування здійснюється на принципах визнання територіальної громади первинним суб’єктом місцевого самоврядування, його державної підтримки та гарантованості, гуманізму, визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю та головною метою місцевого самоврядування, народовладдя і виборності, законності, поєднання державних та місцевих інтересів, субсидіарності, повсюдності, публічності і прозорості, правової, організаційно-кадрової та матеріально-фінансової самостійності і спроможності, судового захисту прав місцевого самоврядування.


    Територіальна громада є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень та складається з жителів, які мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням в межах громади.
    Держава гарантує усі права територіальних громад. Вони володіють усією повнотою прав юридичної особи.
    Правовий статус територіальних громад визначається законом.


    З приводу питань місцевого значення територіальна громада, органи та посадові особи місцевого самоврядування повинні мати усі функції та повноваження, за виключенням тих, які покладені на органи державної влади цією Конституцією та законами України.


    Перелік окремих функцій і повноважень територіальної громади, її органів та посадових осіб, який встановлюється у законах України не може тлумачитися як обмеження їхніх функцій і повноважень та прав і свобод жителів громади.
    Головною метою та обов’язком здійснення місцевого самоврядування є утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина, економічного, соціального і культурного розвитку територіальної громади в інтересах жителів громади. Органи та посадові особи самоврядування територіальних громад відповідають перед людиною за свою діяльність у процесі вирішення питань місцевого значення.


    Забезпечення прав і свобод людини і громадянина у процесі здійснення місцевого самоврядування гарантується системою безпосереднього волевиявлення територіальної громади та жителів громади, публічним захистом прав і свобод, поділом функцій і повноважень між органами і посадовими особами місцевого самоврядування, їх чітким відмежуванням від функцій і повноважень органів державної влади».


    На наше переконання, означені позиції значною мірою сприяли б посиленню конституційно-правового статусу територіальних громад та створювали б ґрунтовні підвалини для розвитку конституційного законодавства у сфері місцевого самоврядування.
    Також, слід підкреслити доцільність детального закріплення в конституційному законодавстві статусу територіальних громад. Зокрема, пропозиції щодо необхідності прийняття спеціального закону про самоврядування територіальної громади тривалий час вносяться експертами Асоціації міст України та громад. Це зумовлено необхідністю мати вихідну правову базу, на основі і в межах якої має здійснюватися конкретизація їх правового становища. На цьому рівні повинна бути сформульована загальна конструкція статусу територіальних громад, яка насамперед включає: а) визначення природи територіальних спільностей (доцільно вказати їх місце у громадянському суспільстві, політичній системі, показати їх соціальне призначення); б) характеристику основних видів територіальних громад; в) розкриття основних функцій територіальних громад; г) характеристику основних форм діяльності, відповідальності та гарантій самоврядування територіальних громад.


    Актуальність прийняття Закону «Про самоврядування територіальної громади» у сучасній Україні, у складних економічних, політичних, соціальних та інших умовах розвитку інститутів місцевого самоврядування, полягає у створенні законодавчих умов для реалізації передбачених Конституцією України принципів, згідно яких в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування, первинним суб’єктом та основним носієм функцій та повноважень якого є територіальна громада.
    Слід констатувати, що модель децентралізації та деконцентрації публічної влади, яка пропонується сьогодні, є доволі суперечливою та незрозумілою. Подекуди спостерігається підміна базових понять, маніпуляції ними або не розуміння їх сутності і змісту.


    Місцеве самоврядування, в умовах відсутності збалансованого конституційного законодавства про територіальні громади, за існуючого варіанту політико-правового оформлення поєднує в собі властивості правоздатності муніципальних самоврядних колективів та реальної спроможності публічної державної влади, допускає можливість не тільки юридичного, але й адміністративного втручання в свою діяльність.

Вверх